两部门推出六大措施支持城市更新行动

记者1月20日从自然资源部获悉，自然资源部联合住房城乡建设部发布了《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（以下简称《通知》）。《通知》推出进一步支持城市更新行动的六大措施，具体包括增强详细规划适应性、优化过渡期支持政策、推进存量土地和空间的临时利用、鼓励资源资产组合供应整体运营、创新不动产登记服务、妥善处置历史遗留问题等，着力破解城市更新中的政策堵点，进一步强化规划与土地政策融合。

具体来看，为了增强详细规划适应性，《通知》明确在国土空间规划“一张图”基础上，开展城市更新区域详细规划的评估优化工作路径，既依法给予规划许可，又灵活适应市场，及时为实施城市更新行动提供规划依据；鼓励各地制定土地混合开发和空间复合利用正面清单及管控要求；对改善社区公共服务设施、提升社区公共空间服务功能等微更新项目制定规划许可豁免清单。

《通知》指出，各地利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，将原5年不改变用地主体和规划条件的固定过渡期政策，调整为以5年为原则的灵活过渡期政策。同时，在过渡期届满办理土地有偿使用手续时，新增租赁出让方式予以支持。

针对存量土地和空间的临时利用，《通知》明确，在保障安全、不影响远期规划实施前提下，各地可制定空闲建设用地的临时利用规则并加强实施监管；制定存量建（构）筑物不增加容积率和高度情况下的临时利用管控规则。

围绕鼓励资源资产组合供应整体运营，《通知》提出，积极开展特色资源调查和活化利用，建立健全多门类资源资产在特定国土空间范围内组合供应，提升资源利用综合效能。

对于创新不动产登记服务，《通知》明确各地可开展预编不动产单元预告登记；对老旧住房自主更新项目，可采用直接按户首次登记；对土地带建筑一并收储供应的，探索简化申请材料。在妥善处置历史遗留问题方面，《通知》强调对于历史形成的没有合法用地手续的建设用地，根据全国国土调查结果，依法依规分类明确认定标准和处置政策，确保底数清晰、封闭运行。

自然资源部国土空间规划局局长谢海霞表示，城市更新并非新生事物，伴随城市的不断发展，城市更新贯穿其中，当前面临更为迫切的需求，2023年自然资源部发布的支持城市更新的规划与土地政策指引已取得成效，但随着城市更新行动的深入推动，在详细规划适应性、存量土地和建筑的临时利用、不动产登记等方面仍存在堵点。各地在城市更新实践中探索积累了许多可复制推广的经验，提出了诸多政策建议。新政策旨在解决这些实际问题，为城市政府、城市更新行动的参与方提供政策保障，增强各方参与城市更新行动的信心。

中指研究院研究总监吴建钦指出，2025年中办、国办印发城市更新专项文件，将城市更新提升至国家战略高度，我国城市更新进入以顶层设计为引领、可持续模式为支撑的高质量发展新阶段。他表示，面向“十五五”，城市更新的战略地位进一步凸显，将从“辅助性工程”升级为“战略性抓手”，深度融入城市经济转型与治理现代化进程。

从目前来看，多数省市的政策方向已由过去大拆大建的“增量发展”模式，全面转向以提升城市品质、活力、安全和可持续性为目标的“内涵式发展”模式。例如，河南省住房城乡建设工作会议透露，2026年，河南将以完整社区建设为切入点，计划实施城市更新五项重点工程项目3300个左右、完成投资3100亿元以上。全省更新改造老旧电梯2000台以上、确保完成省重点民生实事，新建改造城市道路500公里、公共充电桩（枪）1.5万个、“口袋公园”100个。

根据各地已发布的城市更新计划，在北京、重庆等地，盘活老旧厂房、低效楼宇成为更新重点，通过功能重塑与产业导入，推动城市发展模式从“摊大饼”转向“挖潜力”。广州、杭州等城市则划定重点更新片区，通过整合零散空间资源实现片区功能协同升级。同时，地下管网改造、生态修复等关乎城市安全与韧性的“里子”工程，也成为各地高频部署的任务。甘肃、成都、南京等省市明确了地下管网更新、生态修复的具体目标，为城市筑牢长远发展的安全基石。

吴建钦认为，随着政策红利持续释放与多元协同模式的成熟，“十五五”期间，综合性央国企的战略性参与度将持续提升，土地、规划、金融等关键政策的创新力度也将进一步加大，城市更新的市场活力将被充分激发，为建设宜居、韧性、智慧的现代化人民城市注入强劲动力。

（实习生张驰对本文亦有贡献）