袁红英：着力优化现代化城市体系

2025年中央城市工作会议深刻总结新时代以来我国城市发展成就，分析城市工作面临的形势，对当前和今后一个时期城市工作作出部署。其中，“着力优化现代化城市体系”是进一步推进城市工作的重要内容。“十五五”规划建议也要求“加强重点城市群协调联动发展”“促进大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局”。这些都体现出城市工作的重心已从单一城市建设转向城市间关系重构和整体效能提升。“十五五”时期，需深刻把握城市现代化建设的时代要求，主动适应城市发展形势变化，精准研判城市体系建设的现实问题，系统构建多维度、多层次的实践路径，坚定不移走出一条中国特色城市现代化新路子。

明晰现实考量和实践要求

现代化城市体系是由不同规模、结构和功能的城市形成的有机整体。通过城市间的功能互补和网络化联动，全面提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力。新时代以来，我国城市体系建设成效显著，新型城镇化水平和城市发展能级大幅提升，以城市群为主体、都市圈为依托的空间发展格局加速形成，有力推动区域协调发展，19个国家级城市群承载了全国75%的人口，贡献了85%左右的国内生产总值，大中小城市和小城镇的协调发展格局初步形成，城市综合承载能力系统性提升，城市宜居宜业水平不断提高，城乡融合发展稳步推进。

当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，新质生产力孕育、人口结构变化、区域分化加剧等对城市发展提出了新要求。优化现代化城市体系正是适应这一阶段新变化的有力举措，旨在以全局观念和系统思维统筹推进城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，形成结构有序、联系紧密、动态平衡的复杂适应系统，实现城市体系效能的整体跃升。在空间系统上，强调空间规模与城市能级、人口规模、产业发展、生态安全相适配，以组团式、网络化的现代化城市群和都市圈为载体，消除行政边界对城市体系空间的分割，推动跨区域空间一体化。在经济系统上，强调产业布局匹配城市功能，通过资本、劳动力、技术等要素的顺畅流动以及产业分工协作、区域市场一体化，形成有机整体。在社会系统上，强调统筹人口结构、公共服务供给、社会治理，凝聚发展共识。

进一步优化现代化城市体系，要认识、尊重、顺应城市发展规律，明晰城市发展的思路举措。在空间演变上，要科学把握城市空间集聚与扩散的基本规律，实现城市人口规模、经济规模与承载能力相匹配的动态平衡；在结构体系上，科学把握大中小城市梯度有序布局的规律，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局；在功能定位上，科学把握优势互补与错位发展的分工机制，让不同城市在现代化城市体系中找准定位。同时，优化现代化城市体系更加强调城市发展以人为本的价值导向，必须践行人民城市理念，尊重人民主体地位，把实现人民群众对美好生活向往作为城市工作的出发点和落脚点，使城市发展成果更多惠及全体人民。

精准研判现存短板弱项

2025年末我国常住人口城镇化率为67.89%，城镇化正在转向稳定发展期，城市建设更加注重质量上的提升，在创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧多个维度发力。同时，我国城市体系建设仍存在结构性矛盾和系统性短板，制约着整体效能的充分释放。

城市群一体化和都市圈同城化的协同效能不足。城市群和都市圈是推动区域协调发展、构建大中小城市协调发展格局的重要载体。目前，我国城市群一体化和都市圈同城化面临发展差距较大、联动不足等问题。一是不同城市群发展实力差距显著。京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大城市群GDP总量占全国比重超四成，集聚效应凸显，但西部城市群占比不足三成，发展动能和集聚能力都明显滞后。二是城市群和都市圈内部呈现分化。都市圈内中心城市极化现象明显，发展相对滞后的城市面临人口流失、产业萎缩等难题，中心城市对周边地区的虹吸效应明显。三是城市群和都市圈跨行政区协调体制机制不健全。在资源要素流动、科技创新协同、政策协同联动等方面仍存在明显壁垒。以长三角城市群为例，尽管三省一市已开展多轮科技创新政策对接，但在科研项目认定标准、财政补贴兑现、知识产权保护等方面的具体细则上仍存在不一致、执行力度不统一等问题，制约协同发展向纵深推进。

城市发展不均衡不协调问题凸显。推动城市均衡协调发展是优化现代化城市体系的重要路径，目前不均衡、不协调态势依然显著。一方面，创新资源分布不均与产业同质化并存。东部重点城市依托优质创新资源，构建起“研发—转化—产业化”的完整闭环。中西部和东北地区城市的创新要素相对匮乏，发展动能明显不足。同时，区域产业布局同质化突出，部分城市忽视区域资源禀赋差异，盲目扎堆布局集成电路、新能源汽车等技术和资本密集型产业，造成重复建设，资源配置效率降低。另一方面，基本公共服务配置和城市功能空间失衡。超大特大城市医疗、教育等资源过度集聚，资源环境承载压力持续加大，中小城市基本公共服务供给与人口规模的适配性不足，这也在一定程度上影响了城市体系的运行效率。

以县城为重要载体的城镇化建设动力不强。县城作为我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，在优化发展空间布局上具有重要作用。我国县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，推进以县城为重要载体的城镇化建设仍然面临诸多考验。主要是产业支撑薄弱，多数县域产业仍以传统种养、初级加工为主，企业规模普遍较小，吸纳人口就业规模有限，东北地区、中西部地区多数县城存在人口流失问题。同时，县乡村功能衔接互补不足，部分产业链条尚未形成紧密衔接，人才、资金等要素仍以向县城流动为主。

找准优化体系的有效路径

锚定城市体系发展的目标方向，要以优化城市空间、提高治理效能等为着力点，积极探索优化现代化城市体系的有效路径。

建强城市群和都市圈，优化城市空间格局。着力构建“城市群—都市圈—中心城市”为主体框架的多层级、网络化城市空间体系。持续提升京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大城市群的高端要素汇聚能力、创新引领能力及产业迭代升级能力，打造具有全球影响力的世界级城市群；差异化推进成渝、长江中游、山东半岛等城市群发育成熟，打造具有辐射带动力的区域经济增长极，形成优势互补、梯度发展的城市群体系。加快城市群一体化和都市圈同城化，以基础设施互联互通为先导，强化交通、能源、信息等关键领域的一体化布局，构建“1小时通勤圈”“2小时经济圈”；以产业协同创新为支撑，建立跨区域产业协作平台，引导城市间形成“总部+基地”“研发+生产”等发展模式，提升产业链整体竞争力，推动城市群和都市圈从物理连接向功能融合升级。

完善城市功能体系，构建城市分工协作网络。超大特大城市要严控规模，提升发展质量，集聚高端创新要素和优质研发资源，可布局国家实验室、大科学装置等，重点提升创新策源能力；疏解非核心功能，将一般性制造业、区域性物流基地等转移出去，大力发展高端服务业，强化金融服务、商务会展、科技服务等功能，持续提升对全球高端生产要素的配置能力。中心城市作为区域发展的核心引擎，需积极培育壮大特色优势产业，打造具有区域影响力的产业科技创新中心，强化辐射作用，带动周边城市协同发展。中小城市应立足自身资源禀赋和区位条件，培育差异化竞争优势，持续提升专业化功能水平，聚焦细分领域，避免与中心城市同质化竞争；补齐基本公共服务短板，优化教育、医疗、养老等服务供给，增强人口吸纳能力，逐步构建起与城市规模相适配的功能体系。更为宏观地看，要加快建立健全跨区域专业化分工协作机制，系统构建层级清晰、联动高效的城市间分工协作网络。通过推动产业有序转移、开展技术协同攻关、促进资源要素共享，不断强化城市间产业链供应链协同，提升城市体系整体效能。

提升县城发展质量，推动城市协调发展。把推进县城建设作为完善城市体系、促进大中小城市和小城镇协调发展的一个重要着力点，统筹推进以县城为重要载体的城镇化建设。以升级产业、吸纳人口、提升功能为导向，加快补齐县城短板弱项，促进县城基础设施提档升级、产业发展提级扩能、公共服务提质增效，增强县城对人口和经济社会发展的综合承载能力。坚持因地制宜、分类指导，有序推进农业转移人口市民化，保障进城落户农民合法土地权益，引导有能力、有意愿的农业人口向城镇有序转移。推行由常住地提供基本公共服务，着重解决农业转移人口关注的子女教育、医疗、住房、社保等急难愁盼问题。

破除城乡发展壁垒，筑牢城市发展根基。要进一步完善城乡融合发展体制机制，推进城乡要素、产业、生态等方面的融合发展。在要素流动方面，加快构建城乡统一的建设用地市场，健全城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，增强与“城—镇—乡”经济社会发展相适配的土地要素支撑保障能力。在产业融合方面，通过产业链延伸、要素跨界配置、功能互补协同，将农村资源优势与城市产业优势深度耦合，形成“以城带乡、以乡促城、城乡互动”的良性循环，为城市发展注入持续动能。在生态融合方面，加强规划引领和刚性约束，统筹城乡“生产—生活—生态”空间布局，坚决守住耕地保护和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，推进城乡生态环境联防联控联治，筑牢现代城市的生态基底和绿色屏障。

（本文来源：经济日报 作者系山东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、山东社会科学院党委书记 袁红英）