张林山：从战略层面完善区域创新体系

“十五五”规划建议提出“完善区域创新体系”，并作出“布局建设区域科技创新中心和产业科技创新高地，强化国际科技创新中心策源功能”的战略部署。中央经济工作会议提出要建设北京（京津冀）、上海（长三角）、粤港澳大湾区国际科技创新中心。这不仅是应对全球科技竞争的战略选择，更是推动创新要素在更高层次、更广范围自由流动和高效配置以激发内生动能的必然要求。

什么是区域创新体系呢？简单来说，就是在特定区域内，政府、企业、高校、科研院所等各方力量聚在一起，把人才、资金、技术这些创新要素统筹起来，形成一个让知识创造、流动和转化的网络系统。这是国家创新体系的重要一环，其作用在于立足本地资源禀赋，破解创新资源分布不均的难题，通过协同创新推动产业升级，为区域高质量发展和国家战略落地提供实实在在的支撑。

说到底，完善这个体系的关键，在于推动创新活动从过去那种孤立、分散的“点状突破”，转向网络化、一体化的“系统集成”。目标也不只是打造几个创新高地，而是要构建一个功能互补、优势叠加、良性互动的国家创新网络。

突出的是“差异化协同”。我国幅员辽阔，各地资源禀赋、产业基础千差万别。完善区域创新体系，并不是鼓励大家在同一条赛道上“内卷式”竞争，而是希望各地立足实际，探索差异化的创新路径。比如，京津冀地区更多聚焦铸就原始创新的“高峰”，长三角地区侧重构建从研发到市场的完整创新链条，粤港澳大湾区则突出开放优势和制度差异探索跨境协同。这种错位发展，最终形成“高原”与“高峰”相映生辉的局面。

注重的是“跨区域合作”。创新体系的生命力在于要素流动，必须打破区域之间的藩篱。就像一些地方正在探索的，通过法规建设、利益共享机制等方式，让人才、技术、资本、数据等要素真正流动起来。一些后发地区积极在发达地区设立“科创飞地”，实践“研发在外地、转化在本地”的模式，这亦是在主动破解资源约束的难题。

当然，所有的努力都要落到一个点上，就是“科技与产业的深度融合”。创新不能止步于论文和实验室，布局建设产业科技创新高地，正是要破解科技创新与产业发展“两张皮”问题。目标是打通从基础研究、技术攻关到成果转化、市场应用的全链条，让科技创新与产业创新同频共振，培育壮大新质生产力。

这一战略部署的提出，有着深刻复杂的国内外背景和现实针对性。

从国际形势来看，这是应对大国科技博弈、塑造竞争新优势的迫切需要。全球创新竞争已经演变为以核心城市群和创新集群为载体的系统性竞争，光靠一个城市单打独斗，很难参与顶级竞争。将北京、上海国际科创中心的范围分别拓展至京津冀和长三角，正是为了整合更大区域的资源优势，打造能够代表国家参与全球科技合作的“集团军”，共同构筑原始创新策源地。

再看国内的情况，这是解决发展不平衡、促进协调发展的关键举措。我国创新资源存在一定的区域失衡，不仅有东西差距，也有南北差距。完善区域创新体系，通过建设跨区域协同创新共同体、鼓励发展“科创飞地”，本质上是构建一种先发带后发、优势地区辐射内陆的协同创新机制，为后发地区注入科技动能。

从经济发展本身来看，这是突破增长瓶颈、培育新增长点的内在要求。传统要素驱动的增长模式难以为继，经济发展亟须科技引领的新动能。但当前创新链还存在多处堵点：一是基础研究这个“原动力”不足；二是关键技术攻坚力量分散，面对“卡脖子”难题，企业和科研机构往往各自为政，缺乏协同攻关机制；三是成果转化“死亡谷”难越，各地普遍存在科技成果转化率偏低的问题，科研与市场脱节，大量成果滞留实验室。完善区域创新体系，正是要通过体系化布局，系统性地破除这些堵点。

这些堵点，大家都看得见，破除的办法也想得明白，可真要落到实处，却并非朝夕之功。因为区域创新体系建设，触及的是一整套运行多年的制度框架。推进这项工作面临一系列深层次的体制机制障碍，主要集中在三个层面。

第一个难题，是行政壁垒导致的“要素流动难”。跨区域的科技合作，常常受制于地方绩效考核、财税分成、统计归属等行政壁垒。人才流动面临社保、职称、子女教育等后顾之忧；科研设备跨境、跨省使用面临通关和共享障碍；科技资金跨区域支持存在政策盲区。虽然京津冀、长三角等地已经在探索“人才绿卡”、资质互认、创新券通用通兑等做法，但要形成普遍性、制度化的解决方案，仍需深化改革。

第二个难题，是利益分割导致的“协同深化难”。创新合作正在深入发展，利益如何分配是核心问题。产业转移带来的GDP和税收如何在转出地与承接地之间合理分享？跨区域联合研发的知识产权归属和收益如何界定？若没有建立清晰、公平、可操作的跨区域利益协调和共享机制，这些问题难以解决，合作也难以持续。

第三个难题，是生态差异导致的“成果落地难”。许多欠发达地区即使引入了科技成果，也常常因本地产业配套不完善、中试孵化平台缺失、科技金融服务滞后、应用场景不足等问题，导致项目“移植”后难以“成活”。

那该怎么破解这些难题呢？完善区域创新体系是一个系统工程，必须坚持深化改革、强化问题导向，在关键环节取得突破。

首先，要强化顶层设计与基层探索相结合。在国家层面，加强宏观分类指导，健全区域创新发展监测评价体系，优化科技资源区域配置。在地方层面，则应鼓励大胆探索，支持各地因地制宜、先行先试，形成上下联动、协同推进的区域创新发展局面。

其次，要聚焦关键堵点推进体制机制创新。在要素流动上，加快推动建立跨区域的人才评价互认、科研资金跨境跨省使用等通用规则。在利益共享上，探索建立跨区域的产值、税收、能耗等指标分成办法，以及知识产权作价入股和收益分配机制，用制度保障让合作各方都有获得感。在金融支撑上，大力发展跨区域的创投基金、科技担保和科技保险，推广“股权+债权”等投融资模式，破解科技型中小企业早期融资困境。

再次，要让企业成为技术创新决策、研发投入、科研组织实施和成果转化的主体。支持龙头企业牵头组建创新联合体，协同高校院所开展关键核心技术攻关。同时，大力发展技术转移机构和技术经理人队伍，完善市场化定价和交易机制，让市场在科技成果转化中发挥关键作用。

最后一点也很重要，就是着力营造开放包容的创新文化生态。创新归根结底靠人才，要营造鼓励冒险、宽容失败的制度环境和社会氛围。通过“揭榜挂帅”“赛马”等机制，让有能力的创新者脱颖而出。优化对人才的长期激励和服务保障，不仅关注“高精尖缺”人才，也重视培养大批高素质的工程师和技能人才，夯实创新人才底座。

（本文来源：经济日报 作者：国家发展改革委宏观经济研究院研究员 张林山）