贺俊：着力打造新兴支柱产业

着力打造新兴支柱产业，是以习近平同志为核心的党中央立足新时代新征程，为破解发展难题、推动动能转换、厚植发展优势作出的重要部署，是顺应新一轮科技革命和产业变革大势、以高质量发展确定性应对外部环境不确定性、筑牢强国建设产业根基的关键举措。

实现高质量发展，核心在于推动经济增长动能的系统性转换，其具体表征便是支柱产业的迭代与更替。房地产、钢铁、煤炭、化工、纺织、机械等传统支柱产业，在工业化、城镇化快速推进阶段发挥了重要的历史性作用，构成了过去一个时期经济增长的主要引擎。然而，随着经济发展阶段和内外条件的变化，这些产业普遍面临市场需求结构变化、资源环境约束趋紧、产能逐渐达到峰值等现实挑战，一些领域甚至出现了“内卷式”竞争现象，驱动经济增长的动能逐步衰减。从经济发展的一般规律看，新旧动能转换取决于现代化产业体系的建立完善，关键在于培育形成一批引领产业结构迈向中高端的新的支柱产业。

新兴支柱产业就是我们党在新时代推动高质量发展实践中提出的一个重大原创性概念。2018年3月，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时，明确提出通过大力发展战略性新兴产业来构筑产业体系新支柱，奠定了新兴支柱产业战略的理论起点。此后，习近平总书记先后作出“大力培育新的支柱产业”、“加快形成新质生产力”、“支柱产业是发展新质生产力的主阵地”等重要论断，不断拓展新兴支柱产业内涵。2025年4月，中共中央政治局召开会议分析研究经济形势和经济工作，正式提出新兴支柱产业概念。“十五五”规划建议进一步将着力打造新兴支柱产业确定为建设现代化产业体系的重点任务。2026年政府工作报告提出打造集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业。

何谓新兴支柱产业？是兼具支柱属性与新兴特征，既显著支撑国民经济总量增长又有效促进经济结构优化升级的产业形态。

一方面，‌新兴支柱产业承担着推动经济发展的支柱功能，这决定了新兴支柱产业在“量”的方面的规定性。主要表现在三个方面。一是具有显著的高成长性和规模经济性，能够有效拉动需求增长。从消费看，新兴支柱产业符合居民消费升级方向，具有大规模消费需求和高收入弹性，对国民经济的直接贡献显著；从投资看，新兴支柱产业不仅可以直接创造新的投资机会，还能够提高其他产业投资效率，创造更多的有效投资。如工业互联网产业的加快扩张，在引致大规模软硬件投资的同时，也能显著提升制造业生产投资的效率，有利于补齐内需不足短板。二是新兴支柱产业不仅本身规模大、增长快，而且具有较强的产业前向、后向和旁侧关联度，对经济增长具有很强的乘数效应。如低空经济本身就是一个包含了基础设施建设、飞行器制造、运营服务等在内的庞大生产网络，同时又能够推动下游物流、旅游、电子商务等产业降低成本、创新业态，提升其发展质量和速度。三是能够创造大量高收入、高效率的高质量就业岗位，在传统产业逐步进入稳定增长期后适时提供新的产业动能，在促进城市产业结构调整过程中拓展城市发展空间、提升城市能级，持续增强工业化与城镇化协同演进的内生动力。

另一方面，新兴支柱产业属于新兴产业范畴，其发展遵循新兴产业演进规律，这决定了新兴支柱产业在“质”的方面的规定性。主要表现在四个方面。一是以高科技、高效能、高质量为标识，如新能源、新材料、航空航天、低空经济等产业都符合现代化产业体系智能化、绿色化、融合化特征，能够显著提升国民经济全要素生产率。二是其发展往往伴随高度的技术和市场不确定性，比如，在无人驾驶领域，单车智能和车路云一体化等不同技术路线并行竞争；在人工智能大模型领域，开源与闭源技术路线的优劣仍在接受市场检验，人工智能如何与应用场景有效结合才能创造更大消费者价值，也需通过市场大规模迭代才能逐步显现。三是其增长呈现簇群式发展、整体性爆发的特点，集成电路、低空经济、无人驾驶、工业互联网、生物医药等新兴支柱产业的技术相互融合、业态相互交织，创新网络和产业生态间存在复杂的投入产出关系。四是新兴支柱产业几乎都是国家间科技竞争与产业竞争的战略制高点，是加快建设科技强国、制造强国、网络强国的关键抓手，是大国博弈的战略必争领域，对于抢占未来发展先机、维护国家发展和安全大局具有战略性、决定性意义。

当前，我国新兴支柱产业发展势头迅猛，不少行业已经具备较为成熟的技术基础和市场条件。2024年，我国人工智能核心产业规模超过9000亿元，生物医药产业的创新药市场规模已迈过千亿元门槛。集成电路、航空航天、生物医药、低空经济、新型储能、智能机器人六大新兴支柱产业，相关产值在2025年已接近6万亿元，到2030年有望扩大到10万亿元以上。但整体上看，我国新兴支柱产业发展仍处于起步阶段，作为培育经济新增长点、锻造国际竞争新优势的主力军作用仍不够突出，主要是由于新兴支柱产业具有不同于传统支柱产业的技术经济范式，其发展既要推进产品技术和工程技术的突破性创新，又要形成契合市场需求和消费者价值主张的新型商业模式，还要有效应对新技术新应用在安全伦理等各方面带来的治理挑战，进而化解发展伴生的高度不确定性。这就对加快构建与之更加适配的政策体系和治理框架提出了新的要求。

一是新兴支柱产业发展方向和路径具有高度不确定性，对战略规划能力提出了更高要求。在我国纺织服装、石化冶金、机械电子等传统产业发展成为支柱产业之时，西方发达国家同类产业已经进入成熟阶段，其需求潜力已经过市场验证，其技术路线和商业模式已经清晰定型。作为后发国家，我们可在一定程度上借鉴西方发达国家产业结构调整的一般规律，精准研判不同发展阶段需重点培育支持的支柱产业，并通过产业政策引导社会资本有序投入，推动相关产业快速成长成熟。当前，新一代信息技术、低空经济等新兴产业面临的技术突破、市场迭代和国际竞争更加复杂，我国与西方发达国家处于同一起跑线，哪些细分产业基本具备大规模市场需求，哪些技术路线能够最终胜出并进入商业应用，如何确保基础设施建设力度和节奏达到适度超前，都具有高度不确定性。产业政策精准选择“赛道”和“赢家”的难度显著加大，有效识别并克服产业发展障碍的复杂性显著提升。各级政府需要具备更强的战略预见和全局协调能力，才能真正做到积极有为。

二是新兴支柱产业发展需要各环节整体突破，对政策集成能力提出了更高要求。传统支柱产业发展面临的瓶颈制约相对明确且集中，产业政策常常聚焦于激励和支持本土企业形成技术开发能力这个关键点。新兴支柱产业成熟壮大，涉及基础研究、产品技术、工艺技术、应用场景、基础设施、商业模式等多环节的整体推进，单点或局部突破的传统产业政策将受制于“木桶原理”而收效甚微。因此，面向新兴支柱产业的产业政策必须更加突出全创新链统筹、全产业链部署，政策设计与实施要更加突出系统优化和协同联动。更重要的是，新兴支柱产业发展面临的挑战既有价值伦理方面的问题，如人工智能应用中存在的算法偏见；也有新出现的安全问题，如无人驾驶事故涉及多主体责任链条，使得过错认定和责任划分更加复杂；还会有冲击特定社会群体利益的潜在风险，如数字化生产可能部分替代中高技能就业岗位。而要有效解决这些伦理挑战、安全风险与社会摩擦，仅靠政策资源投入远远不够，要对既有的法律法规、监管制度进行系统性调整完善。这就要求政府具备更强的改革攻坚和系统集成能力，切实消除政策“合成谬误”，推动形成新兴支柱产业突破的社会合力和稳定预期。

三是新兴支柱产业需要更多突破性科技供给，对提升国家创新体系效能提出了更高要求。国家间产业和科技竞争的背后是国家间创新体系的竞争。19世纪以后，现代研究型大学在德国诞生，其创造的高水平科学成果与产业需求紧密对接，有效赋能德国化工、机械等工业崛起；20世纪80年代初期《拜杜法案》的实施，大大促进了美国产学研合作和科技成果转化，有力推动了美国信息通信、生物医药产业的繁荣。当前，我国新兴支柱产业创新体系还存在不少弱项。如企业原始创新能力还较为薄弱，基础研究投入强度与发达国家相比还有较大差距；可推广的共性技术供给模式尚未形成，链接基础研究和工程技术的“死亡之谷”在不少领域存在；国家实验室治理机制尚在摸索，战略科技力量的前沿技术供给功能仍需加强；耐心资本供给规模和投资渠道仍存缺口，制约了技术累积性创新和商业应用持续迭代；应用场景试点真正转化为大规模商用的成功案例还不多。这些都需要系统性提升国家创新体系效能。

四是新兴支柱产业的产业基础仍较为薄弱，对统筹发展和安全提出了更高要求。新兴支柱产业健康发展，既关系抢占科技竞争制高点，也关乎筑牢产业安全底线、补齐产业安全短板。面对全球化发展逆流，新兴支柱产业在高端芯片、工业母机、基础软件、先进材料、科研仪器、核心种源等“卡脖子”领域，仍面临脱钩断链风险。与此同时，一些西方发达国家加快推进替代性技术路线布局，大搞所谓技术市场同盟，使我国在部分领域已经形成的竞争优势存在被削弱的风险。如我国处于领先位势的光通信网络和锂电池技术，可能面临部分发达国家加快部署大规模数据中心、加快突破全固态电池技术带来的冲击和风险。

2026年是“十五五”开局之年。我们要把握好科技革命和产业变革加速突破带来的机会窗口，充分利用基础条件和制度优势，通过政策创新推动新兴支柱产业加快发展。正如习近平总书记所指出的，坚决破除影响和制约高质量发展的体制机制弊端，完善与新质生产力更相适应的生产关系。着力打造新兴支柱产业，必须破除其发展瓶颈，加快构建与发展新兴支柱产业更相适配的政策能力和政策体系。

超越传统政策思维，制定适配新兴支柱产业的产业发展战略。习近平总书记强调，正确的战略需要正确的策略来落实，策略是在战略指导下为战略服务的。就我国实践来看，无论是移动通信以“技术—标准—产业”统一推进体系牵引技术突破，还是新能源汽车“换道超车”抢占产业制高点，成功赶超的关键在于制定并实施了符合产业规律、契合国情实际的产业发展战略。面对激烈的国际竞争和复杂的技术市场，打造新兴支柱产业须超越补贴、扶持等传统产业政策思维，做好调查研究基本功，提升顶层设计能力和产业发展规律认识水平，塑造更具前瞻性、全局性的产业发展战略，强化新兴支柱产业顶层设计，将政策资源配置集中到产业发展战略的总体部署上来。坚持“先易后难、分类施策”原则，努力在技术成熟度高、市场准备充分的领域率先示范，打造一批能够显著带动高质量就业和经济增长的新兴支柱产业，逐步积累经验，进而形成以局部示范引领整体跃升的良好格局。

强化体制政策合力，破除制约新兴支柱产业发展的关键障碍。打造新兴支柱产业是在高度不确定环境下推进的一项覆盖诸多领域、关联大量主体的复杂工程，需要坚持用系统思维和全局观念来谋划体制改革和政策创新。要以组织集成保障政策集成，针对制约新兴技术大规模产业化面临的政策掣肘问题，优化机构设置、职能配置、工作流程，明确科技、产业、市场、金融、安全等各领域管理部门以及各级地方政府的责权分工和边界；通过建立跨部门协同机制或特殊授权机制，攻克单个部门难以解决、需全局协调的体制机制障碍。要进一步强化发展导向，加快解决伦理、安全、产权、隐私、标准等领域法律法规和监管制度越位、错位、缺位问题，打通制约无人驾驶、低空经济、工业互联网等新兴技术规模化商用的堵点，切实消除耐心资本投资和高端人才进入这些领域的顾虑，最大限度激发市场信心和活力。

补齐创新体系短板，提升有利于新兴支柱产业发展体系化创新能力。地区间既相互竞争又分工协作，是我国产业发展及治理的重要特征，也是我国快速推进工业化的宝贵经验。打造新兴支柱产业，同样要用好地方政府多元探索、先行先试这个抓手。长三角、粤港澳大湾区、京津冀等地区科研实力雄厚、创新要素集聚，是打造新兴支柱产业的动力源和先行区。要鼓励这些地区在增强企业原始创新能力、提升共性技术供给质量、完善小试中试服务平台、开发新型应用场景、鼓励商业模式创新等方面探索有效治理模式，因地制宜打造一批新兴支柱产业。国家层面要聚力为新兴支柱产业创造条件，加快完善国家实验室资金稳定投入机制和治理机制，增强战略科技力量对新兴支柱产业的支撑，加强在安全、能源、减碳、公共卫生等领域的战略部署，强化领先市场对新兴支柱产业的需求牵引。

推动形成全球领先的标准体系，筑牢支撑新兴支柱产业发展的安全屏障。遴选一批新兴支柱产业加快实施产业基础再造工程和核心技术攻关工程，在基础零部件、基础工艺、关键基础材料、基础软件等领域，采取超常规措施突破“根技术”受制于人局面，加大对关键领域专精特新企业的资源倾斜和市场保障，建设国家战略腹地和关键产业备份基地，确保新兴支柱产业的底线安全。加快推动我国自主技术路线的规模化商用，依托超大规模市场催熟技术、产品和业态，建设具有全球引领示范效应的中国标准，并积极推动自主标准“走出去”，加快锻造全球竞争新优势，在新兴支柱产业领域掌握战略主动。统筹向下夯实产业基础和向上构筑非对称竞争优势，协同防范化解新兴支柱产业安全风险。

作者：贺俊 中国社会科学杂志社副总编辑、研究员