王喆：发挥战略叠加效应推动区域联动融合

区域协调发展是中国式现代化的内在要求，统筹区域发展始终是关系国家发展全局的重大战略任务。“十五五”规划建议要求“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应”，对优化区域经济布局、促进区域协调发展作出重要部署。“十五五”时期，需统筹推动区域战略深化实施和区域联动融合发展，特别是要加大区域战略实施力度，更好发挥战略叠加效应，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。

战略整体效能有待提升

当前，我国已经形成以区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略为主要内容的区域发展战略体系。不同战略各有侧重、各有所长，又相互支撑、有机统一，共同塑造我国区域发展新格局。

具体来看，区域协调发展战略重在解决发展差距问题。主要着眼于宏观上的平衡，推动东、中、西、东北四大板块协同发展，致力于缩小区域发展差距和基本公共服务差距，主要体现发展的均衡性。区域重大战略重在提升发展能级。高质量推进京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略的实施，旨在通过资源要素高水平集聚和区域一体化发展，打造引领高质量发展的动力源，凸显从全局谋划区域、以区域服务全局，聚焦于提升发展效率。主体功能区战略重在明确空间秩序。基于资源环境承载力，划定城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区等，明确开发和保护的边界，推动经济社会发展与国土空间承载能力相适应，强调发展的可持续性。新型城镇化战略重在优化空间载体。以人为核心，以城市群和都市圈为主体形态，促进大中小城市和小城镇协调发展，推动城乡融合，为产业和人口聚集提供高质量空间载体，凸显发展的包容性。

党的十八大以来，我国区域协调发展成效显著，发展动能更加充沛。同时也要看到，在深入实施各项战略的过程中，还存在政策碎片化以及相互冲突的现象。在协同性上，政策衔接不够顺畅、目标聚焦不足、部门协调成本较高等问题较为明显。在均衡性上，要素“由西向东、由北向南”集聚的态势仍未根本扭转，部分地区发展内生动力不足。在空间适配性上，人口经济布局与资源环境承载能力不匹配的矛盾依然存在。正视这些挑战，是发挥战略叠加效应、推动区域联动融合发展的逻辑起点。

增强战略实施的系统性

新形势下，仅靠单一战略的“单兵突进”难以实现效率和公平、发展和保护、局部和全局的多重平衡。强调发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应，旨在积极应对当前经济社会发展中存在的结构性矛盾，在多重约束下实现整体效能最大化。

更好发挥战略叠加效应，可有力推动区域联动融合发展。在治理方面，多重战略在空间上的交汇有利于推动跨域治理的制度创新，将外部协调的要求内化为稳定的合作框架和规则，为联动融合提供制度保障。在发展方面，通过设计成本共担、利益共享的政策工具组合（如税收分享、生态补偿），将不同区域的差异化利益诉求转化为可持续的合作共赢预期，在深化合作中自然实现联动融合。在空间方面，区域协调发展战略（如西部大开发战略）提供基础性政策，区域重大战略（如长江经济带发展战略）构建经济廊道，主体功能区战略和新型城镇化战略则细化优化空间载体，可有效引导资源要素根据战略优先级和空间适宜性进行优化配置。对此，必须在关键环节上发力，增强战略叠加的系统性和衔接性。

一是加强目标统筹，一体推动实现战略意图。在国家和省级层面，加强对各区域战略目标的系统集成和动态协调。在编制规划、制定政策、布局项目时，进行多重战略的符合性评估，确保短期措施与中长期战略方向一致、局部目标与全局目标吻合、发展任务与功能定位匹配。

二是强化政策协同，优化体制机制。着力清理和废止妨碍要素自由流动、统一市场建设的地方性政策和标准；创新跨区域利益分享机制，在产业合作、园区共建等领域探索产值、税收、能耗等指标的分享办法；建立常态化、多层次的区域合作协商机制，将共识转化为可操作的行动方案。

三是畅通要素循环，夯实统一大市场基础。要素自由流动是促进区域联动融合的重要一环。要以跨区域联结型地区等重点区域合作为契机，深化劳动力、土地、资本、技术、数据等要素市场化配置综合改革。

四是优化空间治理，提升国土开发质量。依据主体功能区定位，差异化精准施策。优化开发区域要提升创新浓度和经济密度，重点开发区域要增强产业和人口集聚能力，农产品主产区要夯实粮食安全根基，重点生态功能区要筑牢生态安全屏障。同时，以城市群、都市圈为单元，统筹基础设施和公共服务布局，促进大中小城市功能互补，发挥好县城在城乡融合中的枢纽节点作用。

明确发力方向提升韧性

发挥战略叠加效应，推动区域联动融合，关键在于实现各战略紧密衔接、相互支撑、优势互融、短板共补，提升区域发展的整体韧性。需重点考量各地区能否在产业协作、应急管理、生态保护等领域构建起深度协同、高效运转的功能互补和风险分散网络；能否构建起抗冲击、能适应、可修复的区域合作框架，保障联动融合进程，巩固长期合作根基；能否共同关注产业链安全、生态屏障建设、重大风险防控等基础能力建设；等等。处于多重战略交汇的地区更要将战略叠加形成的潜在优势切实转化为应对风险挑战、实现稳健增长的实际能力。

增强产业韧性。结合国家战略腹地建设，在重大生产力布局上强化“一盘棋”思维。引导产业链供应链关键环节在更广阔的空间进行合理备份和梯度分布，避免因过度集中产生风险。鼓励通过打造产业飞地、共建园区、形成创新共同体等，深化跨区域的产业链上下游配套协作和技术协同攻关，形成协作网络，提升应对内外部冲击的能力。

巩固设施韧性。以两条母亲河、三大城市群、四大经济区及主要经济走廊连接成势为重点，统筹推进跨区域跨流域的重大交通、能源、水利、信息基础设施规划建设，加快构建网络化、智能化、绿色化的现代化基础设施体系。重点加强城市群之间、发达地区与潜力地区之间的通道连接，疏通“毛细血管”，强化“骨骼系统”，为要素流动和产业协同提供坚实硬件支撑。

提升市场韧性。全国统一大市场是战略叠加效应得以充分发挥的重要前提。要进一步破除地方保护和市场分割隐性壁垒，让超大规模市场的优势和潜力在区域联动融合中充分释放。鼓励区域间消费市场互动、商业模式互鉴、监管标准互认，激发多层次、多样化的内需潜力，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，为畅通国内大循环提供空间依托。

强化制度韧性。关键在于构建具有弹性的制度框架和开放包容的制度体系，在保持基本政策稳定的同时，建立政策效能评估和动态调整机制，不断优化实施路径。着力搭建制度化的经验共享平台，推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域的先进经验和成熟机制在有条件的地区有序转化应用，实现“一地创新、全域受益”的治理效能倍增。

（本文来源：经济日报 作者：国家发展改革委经济体制与管理研究所研究员 王喆）